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發布時間：2024-08-29 來源：自然資源部 作者：admin
進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央以巨大的政治勇氣和智慧推進全面深化改革，開創了中國特色社會主義事業的嶄新局面。致廣大而盡精微，一子落而滿盤活。在完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的新時代全面深化改革總目標下，自然資源系統堅決貫徹落實黨中央、國務院“多規合一”重大改革部署，瞄準重點任務、抓住關鍵環節，統籌發展與安全，著力破解深層次體制機制障礙和結構性矛盾，實現了國土空間規劃系統性、整體性重構，形成了全國統一、責權清晰、科學高效的國土空間規劃體系，不斷健全完善國土空間用途管制制度，有力推動生態文明“四梁八柱”制度體系建設，有效支撐人與自然和諧共生的現代化，為實現中國式現代化夯實空間基礎。
筑牢基礎，促進國家重大戰略實施
凡事預則立，不預則廢。完善國家戰略規劃體系，是我國健全宏觀經濟治理體系、提高宏觀經濟治理能力的重要內容。國土是生態文明建設的空間載體，國土空間規劃發揮基礎作用，有力促進國家重大戰略實施。
習近平總書記強調，“構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系”。我國首部“多規合一”的國家級國土空間規劃《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》（以下簡稱《綱要》）于2022年10月由黨中央、國務院印發后，自然資源系統加快推動地方各級國土空間規劃加速報批實施，著重突破區域（流域）國土空間規劃編制，強化專項規劃統籌管理，全力構建國土空間規劃體系并使其在國家戰略規劃體系中發揮基礎作用。
隨著《綱要》落地實施，各級地方國土空間規劃編制實施加速推進。如今，在2017年北京、上海總體規劃批復實施的基礎上，全國30個省（區、市）和新疆生產建設兵團國土空間規劃已批復實施，八成以上市級和縣級總體規劃獲批。
從西部大開發到東北全面振興，從中部地區加快崛起到東部地區加快建設現代化制度和政策體系，京津冀、長三角、粵港澳大灣區、長江經濟帶、成渝地區雙城經濟圈等重大戰略區域，在深化改革中愈來愈多地發揮高質量發展動力源作用。隨著《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃（2021-2035年）》《長江經濟帶—長江流域國土空間規劃（2021-2035年）》獲國務院批復，自然資源系統進一步推動長三角、黃河流域、京津冀、成渝地區、中部地區等區域（流域）國土空間規劃編制報批工作。
國土空間專項規劃是落實總體規劃傳導要求，綜合平衡和統籌協調資源要素配置的重要支撐。堅持國土空間唯一性，自然資源部持續推進各領域專項規劃納入國土空間規劃“一張圖”工作機制,強化專項規劃統籌管理，要求經國土空間總體規劃統籌的專項規劃批復后應上圖入庫，明確用地用海用島審查過程中專項規劃與總體規劃及“一張圖”的符合性要求。通過國土空間規劃“一張圖”統籌協調各相關領域空間需求、解決各類空間矛盾沖突，強化對邊界、規模、布局、結構、強度等的空間管控要求，從源頭上促進國土空間保護、開發、利用、修復的布局總體科學有序。在地方層面，全國31個省（區、市）和新疆生產建設兵團均出臺了推動建立專項規劃統籌管理制度的相關文件。
在國土空間規劃體系構建過程中，規劃行業也在歷練中提升發展、加速融合。年度國土空間規劃年會上，機構隊伍和專家人才濟濟一堂，了解“多規合一”改革階段性重點任務，交流國土空間規劃新進展、新成就。2024年舉辦的第一屆全國優秀國土空間規劃獎評選，吸引廣大規劃工作者積極參與。國土空間規劃領域科技創新平臺的創新中心、重點實驗室等，以政、產、學、研深度融合的方式開展關鍵技術攻關……
“多規合一”改革，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃、海洋功能區劃等融合為統一的國土空間規劃，在健全宏觀經濟治理體系進程中，與國家發展規劃、區域規劃、其他領域專項規劃共同為國家戰略規劃體系增磚添瓦，筑牢發展之基。
保障發展，促進各地區發揮比較優勢
自然資源部會同國家發展和改革委員會，牽頭起草了《關于改革土地管理制度增強對優勢地區高質量發展保障能力的意見》，在2024年2月召開的中央全面深化改革委員會第四次會議上審議通過。習近平總書記主持會議時強調，要建立健全同宏觀政策、區域發展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，推動形成主體功能約束有效、國土開發協調有序的空間發展格局，增強土地要素對優勢地區高質量發展保障能力。
將主體功能區規劃融入國土空間規劃體系，是“多規合一”改革的重要部署。《綱要》立足各地資源稟賦和經濟社會發展實際，統籌劃定“三區三線”，即劃定耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線，以三條控制線分別圍合的空間作為重點管控區域，在國土空間管控指標約束下，優化農業、生態、城鎮等功能空間，落實區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略，整體考慮區域人口、資源、產業、公共服務等要素配置，形成承載多種功能、優勢互補、區域協同的主體功能綜合布局，促進各地區發揮比較優勢。“三區三線”構成了各級各類國土空間規劃的基礎底板，是保障和維護國家糧食安全、生態安全和城鎮化健康發展的空間底線，也為世界處理好人與自然、發展與保護的關系貢獻了“中國方案”。
“三區三線”劃定后，自然資源系統進一步細化管控措施，以“空間上對經濟社會活動進行合理限定”，優化國土空間開發保護格局。自然資源部會同有關部門印發《關于加強生態保護紅線管理的通知》，明確生態保護紅線內允許有限人為活動情形和國家重大項目審批程序，指導26個省份和新疆生產建設兵團結合實際出臺細化管控文件。在首個全國生態日主場活動現場，《中國生態保護紅線藍皮書（2023）》發布，以提升公眾對生態保護紅線劃定和管理的認識。自然資源部出臺做好城鎮開發邊界管理的政策文件，明確城鎮開發邊界內外建設用地管理、城鎮開發邊界優化調整、城鎮開發邊界全生命周期管理等有關要求；圍繞在經濟發展用地要素保障工作中嚴守底線的目標，給出城鎮開發邊界分階段管控目標，有力防范地方政府“寅吃卯糧”；研究起草《永久基本農田保護紅線管理辦法（征求意見稿）》，對永久基本農田保護紅線的劃定、管控、保護、質量建設和優化調整等進行規范。
在各級國土空間規劃層層傳導落實主體功能區戰略的同時，自然資源部在頂層設計層面健全主體功能區制度體系，強化國土空間優化發展保障機制：發布《主體功能區優化完善技術指南》等技術標準，指導各地完善主體功能區制度；牽頭起草《關于新時期深化落實主體功能區戰略和制度的意見》，對主體功能區戰略和制度作出長期性、系統性、制度性安排；同時，著手編制《全國主體功能區優化實施規劃（2023-2030年）》，作為細化落實《綱要》的近期行動方案，推進形成主體功能綜合布局，對近期重點空間、重點行動作出部署。
一個主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局逐漸形成，為全面建成社會主義現代化強國提供堅實的空間保障。
顯化價值，塑造高質量發展新動能、新優勢
習近平總書記指出，“推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化”。
城市、都市圈乃至城市群，好似廣袤國土上一串串明珠，集聚了大量人口和產業，成為推動高質量發展、創造高品質生活、全面建設社會主義現代化國家的重要載體。圍繞完善城鄉融合發展體制機制，自然資源系統發揮“多規合一”源頭治理、系統治理的作用，聚焦新型城鎮化，健全城市規劃體系，以建設人民城市和宜居、韌性、智慧城市為目標，著力優化城市內部各類空間結構布局，強化城市規劃與土地政策融合創新，顯化城市自然資源資產價值，塑造高質量發展的新動能、新優勢。
在國土空間規劃體系中，詳細規劃處于承上啟下的“腰部”，是實施國土空間用途管制和核發各類城鄉建設項目規劃許可，以及實施城鄉開發建設、整治更新、保護修復活動的法定依據，也是優化城鄉空間結構、完善功能配置、激發發展活力的實施性政策工具。詳細規劃改革是國土空間規劃落地的關鍵。自然資源部2023年印發《關于加強國土空間詳細規劃工作的通知》，明確詳細規劃改革方向，搭建詳細規劃制度框架，按照城市是一個有機生命體的理念，指導地方面向全域、面向實施、面向存量，分區分類編制實施國土空間詳細規劃。
各地在城市規劃工作中，基于國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統（以下簡稱規劃“一張圖”系統），結合發展特征和實際需求，重點開展詳細規劃改革，探索適應本地、服務于城市治理和高質量發展的詳細規劃編管制度，逐步實現詳細規劃對全域、全類型、全要素、全過程國土空間用途管制的支撐。與此同時，改革土地利用計劃管理方式，讓“項目跟著規劃走，要素跟著項目走”。
結合地方在城市尺度上的實踐，自然資源部按照《綱要》“建立健全統一的國土空間規劃政策指引”的要求，陸續圍繞城市更新、平急功能復合的韌性城市、老舊小區改造更新、城中村改造發布規劃與土地政策指引。該系列指引及時為地方在城市存量空間更新，特別是超大特大城市以及300萬人口以上大城市開展城中村改造等“三大工程”中，改進規劃方法、完善土地政策提供指導，鼓勵地方在建設宜居、韌性、智慧城市過程中，從資源配置轉向資產運營，更好地創造空間價值。
城鎮開發邊界外，各地按需編制“多規合一”實用性村莊規劃，作為鄉村建設活動的法定依據。自然資源部與中央農村工作領導小組辦公室聯合印發《關于學習運用“千萬工程”經驗提高村莊規劃編制質量和實效的通知》，從加強縣域統籌、分類有序編制、發掘資源資產優勢等方面，對村莊規劃編制實施給出指引。同時，在鄉村地區“通則式”規劃技術管理規定、鄉村空間設計等方面開展研究，指導各地實現鄉村地區規劃管理全覆蓋，并探索具有地方特色的鄉村發展路徑。
守住底線，強化國土空間統一用途管制
習近平總書記要求，“把全生命周期管理理念貫穿城市規劃、建設、管理全過程各環節”。2024年2月召開的中央全面深化改革委員會第四次會議強調，嚴格落實國土空間管控邊界，嚴守耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線，加強事中事后監管。
為了做實做細做優交通、能源、水利等項目前期工作，提升用地審批質量和效率，自然資源部聯合國家發展改革委等部門印發關于加強用地審批前期工作積極推進基礎設施項目建設的文件，從加強用地空間布局統籌、聯合開展選址選線、嚴格落實節約集約、改進優化用地審批和協同推進項目建設等方面，提出強化用地要素保障的政策措施。其中特別提出：各級自然資源主管部門要依據國土空間規劃和“三區三線”劃定成果，積極參與項目選址選線、與相關部門共享國土空間規劃“一張圖”；建設項目應開展多方案比選，并整合規劃選址論證、耕地踏勘論證、永久基本農田占用補劃論證、生態保護紅線不可避讓論證、節地評價等事項，編制建設項目用地綜合論證報告（節約集約用地專章）等。此外，先后發布《自然資源部門參與建設項目選址選線工作指南（試行）》《節約集約用地論證分析專章編制與審查工作指南（試行）》，指導地方提高規劃選址綜合論證質量和效率，服務項目用地審批前期工作。
改革發力，以“制”促“治”。隨著總體規劃編制審批工作接近尾聲，國土空間規劃全面進入實施監督階段，自然資源系統在加強“三區三線”實施管理的同時，明確依據法定規劃實施用途管制的具體要求，完善動態監測評估預警制度體系，啟動國土空間規劃實施監測網絡（CSPON）建設，發揮國土空間規劃對各類開發保護的底線約束和空間指導作用。由此，以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度基本形成。
為了解決規劃重編制輕實施、違反規劃進行開發建設等問題，自然資源部2023年11月印發關于加強和規范規劃實施監督管理工作的通知，進一步明確了依據法定規劃實施用途管制、規范規劃條件設置、嚴格規劃許可管理、加強監測評估和監督檢查等工作要求，有效防范規劃實施領域違法違規許可、重許可輕監管等問題。
近一年來，地方嚴格按照該通知各項要求，加強和規范規劃實施監督管理。一方面，強化國土空間總體規劃的指導約束作用；在詳細規劃編制、修改中落實上位總體規劃的戰略目標、功能布局、空間結構、資源利用等要求。另一方面，嚴格依據詳細規劃核定規劃條件，明確土地用途、容積率、綠地率、建筑密度、建筑高度等；按不同土地供應方式設置規劃條件。同時，嚴格落實法律法規規定和由自然資源部公布的規劃許可實施規范等各項要求，依據詳細規劃核發各項許可并嚴格依據規劃條件開展規劃核實。此外，各地加強監測評估和監督檢查；國家自然資源督察機構按照職責，對地方政府國土空間規劃實施情況適時開展督察。
監測評估預警，是規劃全生命周期管理中及時應對各類變化的有力手段。國家、省、市、縣4級按照統一標準推動規劃“一張圖”系統建設，大力推進各級規劃編制、審批、實施、監督等全過程在線管理。依托全國統一的規劃“一張圖”系統，自然資源系統建立以“三區三線”為核心管控內容的規劃實施長效管理機制。2024年3月，首次形成我國683個設市城市的城區范圍成果，建立我國城市化標準統計區；全國市縣城市按照“一年一體檢、五年一評估”要求定期開展國土空間規劃體檢評估，及時發現規劃實施相關問題和短板，促進國土空間布局優化和功能完善；聚焦國家空間治理的關鍵變量，組織開展全國重點城市國土空間規劃體檢評估，為國家層面規劃實施監督提供參考；對重點區域規劃實施情況進行定期監測評估，及時預警糾正苗頭性問題，并發揮有效震懾作用；編制《生態保護紅線監測及保護成效評估技術指南（征求意見稿）》……
以美麗中國數字化治理、建設綠色智慧的數字生態文明為目標，國土空間治理正在經歷“數智化”轉型。為此，自然資源系統著手建設智慧規劃的基礎設施 CSPON，在1個區域、16個省份、29個城市、1個區（縣）部署開展 CSPON試點。預計到2025年形成 CSPON基礎架構，支撐“可感知、能學習、善治理、自適應”的智慧國土空間規劃。
服務治理，持續縱深推進“多審合一、多證合一”
統籌規劃、建設、管理三大環節，自然資源系統持續深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革，梳理原規劃用地審批許可審批事項的管理目標、邏輯、依據和內容，通過優化流程，推動改革從“物理整合”向“化學融合”轉變，持續釋放改革紅利。自然資源部在精簡審批環節、規范審查內容、優化政務服務等方面提出措施，并向社會公布包含“一書三證”等規劃許可在內的自然資源部主管行政許可事項實施規范，推動規劃許可規范化、標準化、便利化。
首先，建設項目選址意見書和建設項目用地預審意見合并，由自然資源主管部門統一核發建設項目用地預審與選址意見書，不再單獨核發建設項目選址意見書、建設項目用地預審意見。建設用地規劃許可證、建設用地批準書合并，由自然資源主管部門統一核發新的建設用地規劃許可證，不再單獨核發建設用地批準書。
其次，明確不同情景下鄉村建設規劃許可的依據，做好與鄉鎮規劃、村莊規劃、“通則式”村莊規劃的銜接聯動。在尊重鄉村地域風貌特色的前提下，鼓勵各地提供農村村民住宅、污水處理設施、垃圾儲運、公廁等簡易項目的通用設計方案，并簡化鄉村建設規劃許可的審批流程。
再次，持續優化整合相關審批環節和流程，鼓勵同步核發相關規劃許可。對市政基礎設施和標準廠房建設項目，在不違反市場公平競爭原則的前提下，可在土地供應前，由自然資源主管部門依據國土空間詳細規劃及土地使用標準核提規劃條件，審查建設工程設計方案，按程序納入供地方案，實施“帶方案供應”。其中，以出讓方式配置國有建設用地使用權的，出讓合同簽訂后一并核發建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證；以劃撥方式配置國有建設用地使用權的，一并核發劃撥決定書、建設用地規劃許可證與建設工程規劃許可證。
最后，鼓勵地方分類型探索建立建設工程規劃許可豁免清單和告知承諾制。針對老舊小區加裝電梯，適老化、無障礙改造等項目實施需求，在完善監管機制的前提下，各地可在不影響周邊利害關系人合法權益、不改變建筑主體結構、不破壞景觀環境、保證公共安全和公共利益的前提下，對老舊小區微改造、城市公共空間服務功能提升等微更新項目，探索制定建設工程規劃許可豁免清單。
改革揚帆風正勁，擊鼓催征再出發。當前，持續深化“多規合一”改革尤其需要把穩發展之舵，以釘釘子的精神抓好改革落實，全面提升國土空間規劃實施水平，實現國土空間規劃全生命周期管理，一張藍圖干到底，推動中國式現代化行穩致遠。
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